23个中央一号文件出台背后| 回顾2017年中央一号文件出台：深化供给侧结构性改革 培育三农发展新动能
“要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。”2015年12月召开的中央农村工作会议上，农业被正式纳入供给侧结构性改革框架之中。
彼时的中国经济，正以壮士断腕的决绝，向旧有发展方式告别，并蓄势一场全方位且深刻的变革，发力供给侧，着眼结构性，助推我国社会生产力水平实现整体跃升。
2016年全国两会期间，习近平总书记在参加全国人大湖南代表团审议时明确指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。
变革在平畴阡陌间一路铺展，又接续迈向纵深。2017年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式对外发布。以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策体系，为我国日后的“三农”工作划定了改革基调、提供了重要遵循，并进一步勾勒出前行路径。
进入“新的历史阶段” 农业供给侧结构性改革是形势使然
“经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。”这是2017年中央一号文件深刻洞悉我国农业发展规律作出的重大判断。
在这一新阶段，2015年我国实现了历史性的粮食生产“十二连增”， 农民收入“十二连增”，2016年全国粮食综合生产能力继续保持在1.2万亿斤以上。而续写丰收所要直面的， 是生产量、进口量、库存量的三量齐增；是成本“地板”、价格“天花板”以及补贴“黄线”的三重约束；是阶段性供给过剩与供给不足并存，活跃与低迷并存的产业现实。
从一些更直观的数据表现看， 2016年我国全年进口大豆总计8391 万吨，全年进口稻米353.39万吨， 两者同创历史新高。同时，小麦市场供需虽整体宽松，2015/16年度全国小麦供求结余量为2370.7万吨，但同年度我国进口小麦依旧高达330.5万吨，同比增幅121％，这很大程度归结于国内优质强筋小麦日益严重的供给缺口。
多方压力传导积淀，倒逼改革加速之势。中国农业大学经济管理学院教授赵冬梅在接受记者采访时分析，当时农业农村发展的内外环境发生了较大变化， 各种传统和非传统挑战和不确定性叠加，农产品供求结构失衡、要素配置不合理等问题突出，农民稳定增收的既有路径收窄而新的内生发展动力仍需进一步挖潜。可以看到，低价进口农产品的大量涌入挤压着国内市场空间，而农产品消费结构的快速升级未得到有效供给的及时补足，资源约束趋紧也直指绿色转型实践的迫切性，同时，小生产与大市场艰难对接、库存高企与销售不畅等一系列考验待解。上述问题可归因于供给与需求两端，但矛盾的主要方面还是在供给侧，并且主要表现为体制性、结构性的矛盾。“
顺应新形势新问题，2016年12月14-16日召开的中央经济工作会议进一步强调了当前工作要以推进供给侧结构性改革为主线，指出2017年是实施‘十三五’规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年，且明确提出2017年要‘深入推进农业供给侧结构性改革’。2017年中央一号文件正是农业部门落实中央供给侧结构性改革部署的具体体现，是推进农业供给侧结构性改革的系统方案。”中国社会科学院农村发展研究所土地经济研究室主任、研究员郜亮亮在接受记者采访时说。
而农业供给侧结构性改革要解决的深层次问题是什么？时任中国农业部部长韩长赋曾在接受媒体采访时指出，“就是要从产业和体制两个方面增强供给体系对需求变化的适应性和灵活性，提高农业全要素生产率。”
可以说，深入推进农业供给侧结构性改革，是大势所趋，形势使然。是整个供给侧结构性改革的重要一环，也是我国农业农村高质量发展的题中应有之义。其既是一场在生产力范畴广泛的结构调整，也是一次在生产关系层面更加深刻的机制革新。
聚焦“优、绿、新” 结构调整助推农业转型升级
2017年2月6日，也就是当年中央一号文件发布次日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健在由国新办举行的情况说明会上介绍， 这次提出农业供给侧结构性改革，远远超出了一般意义上的农业结构调整，是贯彻农业全产业链条、全产业领域的系统性、整体性的调整变革。
他进一步指出，“过去主要是考虑农业生产结构的问题，通俗讲就是考虑初级产品生产的问题。这次要在考虑调整生产结构的同时，更加注重调优产品结构、调好生产方式、调顺产业体系，这显然比以前的范围大大扩展、内涵大大丰富。”
要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。正如2017年中央一号文件所强调的，对于农业结构调整的政策聚焦，将围绕以下三方面展开，即调优产品结构，突出“优”字；调好生产方式，突出“绿”字；调顺产业体系，突出“新”字。
赵冬梅表示，在优化产品产业结构，着力推进农业提质增效的改革要求中，中央一号文件提出要按照稳粮、优经、扩饲的要求，加快构建粮经饲协调发展的三元种植结构，进一步为统筹调整粮经饲种植结构划定了新思路。
其中，作为改革重点之一的粮改饲已于2015年启动试点，并连续三年写入中央一号文件中，且在2017年被列入《政府工作报告》36 项需要量化完成的重点任务之一。
2015年起，农业部积极布局北方农牧交错区“粮改饲”试点工作。赵冬梅介绍，粮改饲主要立足种养结合循环发展，引导种植优质饲草料，发展草食畜牧业，推动优化农业生产结构。可以说，粮改饲正是当时“三农”领域牵一发而动全身的关键抓手。以代表性的“镰刀弯”为例，这片由东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区组成的呈“镰刀弯”状的广袤区域，常年玉米种植面积占全国的三分之一左右，是玉米结构调整的重点地区。随着接连几年玉米价格下行压力的持续，库存大量堆积，“镰刀弯”地区的产品产业结构亟待优化。2015年11月，农业部出台《关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，提出力争到2020年，“镰刀弯”地区玉米面积调减5000万亩以上。随着试点逐步铺开，“镰刀弯” 地区越来越多的农田已改种优质苜蓿等作物。2016年，农业部继续将试点范围扩大到了整个“镰刀弯”地区和黄淮海玉米主产区的17个省区，并将目标任务扩增到了600万亩。
为贯彻当年中央一号文件精神， 紧盯《政府工作报告》粮改饲试点目标定位，2017年5月，农业部制定《粮改饲工作实施方案》，计划当年粮改饲面积要达到1000万亩以上，收贮优质饲草3000万吨以上。
此外，在进一步优化农业区域布局方面，2017年中央一号文件明确，“以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，科学合理划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区”。
在此前由农业部编制的《全国种植业结构调整规划（2016-2020 年）》中便提出了“有保有压”的目标导向，2017年中央一号文件则进一步作出了再强调和补充。据赵冬梅介绍，从当时品种结构和区域布局的调整重点看，东北地区着眼稳定水稻面积，调减玉米面积，扩种大豆、杂粮、薯类和饲草作物，构建合理轮作制度；西北地区致力突出特色增效，积极发展特色杂粮杂豆，扩种特色油料；华南地区则侧重继续扩大冬种面积，充分利用冬季光温资源，开发冬闲田，扩大冬种马铃薯、玉米、蚕豌豆、绿肥和饲草作物等，加强南菜北运基地基础设施建设，实现错季上市、均衡供应。
截至2017年底，我国全年玉米种植面积减少了约2000万亩，与此同时，有效供给积极补充，市场紧缺的大豆面积共计增加871万亩，杂粮杂豆增加约600万亩。从区域结构看，生猪养殖逐步向非超载区转移，粮油棉糖产业的集中度也有了明显提高。
在加强粮食主产区建设，“米袋子”“菜篮子”的生产基础不断夯实的前提下，依据区域资源禀赋及产业比较优势，发展适销对路的优质品种，做到保压有序、取舍有度，农业区域布局得以不断优化， 也有望带动地方特产和小品种发展成助民增收的大产业。
西北农林科技大学经济管理学院教授、西安乡村振兴研究院院长王征兵在接受记者采访时举例说，当年在陕西省兴平市积极推广的白色草莓、黑色小麦等特色农业，不仅满足了消费者个性化需求，也拓宽了农民增收的新渠道。在甘肃、陕西还新栽种了数万亩瑞雪、秦脆等优质新品种苹果， 进一步补充了当时国内市场对优质苹果的需求缺口。此外，新品种猕猴桃以及有机猕猴桃的面积和产量也有了显著提高。
2017年10月，国家发改委、农业部、国家林业局联合印发《特色农产品优势区建设规划纲要》，进一步鼓励地方做大做强优势特色产业，争创特色农产品优势区。按纲要规划，到2020年，全国将创建并认定300个左右国家级特优区。
在当时阶段，立足质量兴农实现绿色发展也是重要的改革取向， 中央一号文件中特别将“推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力”作为单独章节重点提出，也是 对“十三五”规划绿色理念和目标任务的再细化。
“农业的绿色发展关系到粮食安全的可持续性保障，以及食品安全和健康安全的维护。”华中农业大学经济管理学院教授张露在接受记者采访时表示， 2017年中央一号文件提出的相应政策安排包括推进农业清洁生产，开 展有机肥替代化肥试点工作，同时建立健全化肥农药行业生产监管及产品追溯体系；加快开发和普及齐全可靠的节水灌溉技术和产品，以保证农业生产中水资源节约高效利用；加强产地环境保护和源头治理，健全监管体制，以提高农产品质量、保证食品安全，等等。
2017年4月，农业部发布《关于实施农业绿色发展五大行动的通 知》，决定启动实施畜禽粪污资源 化利用行动、果菜茶有机肥替代化 肥行动、东北地区秸秆处理行动、农膜回收行动和以长江为重点的水 生生物保护行动等。农业部新闻发言人叶贞琴就此表示，“解决好这些问题，就牵住了农业绿色发展的 ‘牛鼻子’，抓住了农业可持续发展的关键任务。”
张露进而强调，展望2035年，我国从九个方面明确了基本实现社会主义现代化远景目标，“广泛形成绿色生产生活方式”位列其中。现阶段围绕农业绿色发展的努力， 将为农业现代化乃至国家现代化提供基础和保障。
与此同时，第一产业 “接二连三”的价值链不断延伸，三产融合也将撬动更多可能性。
王征兵表示，为切实提高农业经济效益，促进农民增收，2017年中央一号文件提出壮大新产业新业态，赋能农业现代化高质量发展，抢抓未来行业新机遇。
“农产品有效供给的主要实现途径和具体工作内容就是优化农业产业 体系。”郜亮亮分析，中央一号文件从大力发展乡村休闲旅游产业、推进农村电商发展、加快发展现代食品产业和培育宜居宜业特色村镇四个方面对调顺产业体系进行了详细部署。随着经济发展，人民群众对农村产品的需求日趋多元。基于此，文件指出要充分利用“旅游＋”“生态＋”“互联网＋”等融合发展模式发展乡村休闲旅游产业，繁荣农村产业形态业态；要求加大食品加工业技术改造支持力度、加强新食品原料、药食同源食品开发和应用，繁荣食品产业形态；要求通过建立一批特色村镇、田园综合体和农村产业融合发展示范园实现一产二产三产深度融 合发展和生产生活生态同步改善，围绕上述举措的一系列创新实践为日后乡村产业的活跃打开了新视野。
其中，逐步驶入“快车道” 的农村电商愈发博得关注。2017年中央一号文件中第一次直接将农村电商作为重点内容单列出来，相较2016年中央一号文件，2017年继续强调线上线下互动融合、农产品进城与农资消费品下乡双向流通格局构建，并在此基础上补充了标准体系建设的相关内容，以期涵盖生产、流通、售后、追溯等多环节。
赵冬梅强调，文件明确提出了一系列目标安排，涉及支持农产品电商平台和乡村电商服务站点建设；完善全国农产品流通骨干网络，加快构建公益性农产品市场体系，完善鲜活农产品直供直销体系，等等。
有关统计显示，截至2017年底，我国电子商务进农村综合示范已累计支持了756个县，全年农村网络零售额达1.25万亿元，农产品电商正迈向3000亿元大关。
此外，2017年中央一号文件还将“三区三园一体”建设提上重要议程，以保证各改革任务有切实可依的落地平台和载体。其中“三区” 指粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区；“三园”指现代农业产业园、科技园、创业园；“一体”指田园综合体。
“田园综合体”作为乡村新型产业发展的新概念首次出现在中央一号文件中。文件特别强调，“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”。
随即在2017年5月，财政部发布《关于开展田园综合体建设试点 工作的通知》，河北、山西、内蒙古、江苏等18个省份入选首批国家级田园综合体建设试点名单。
赵冬梅表示，田园综合体是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的特色小镇和乡村综合发展模式，是在城乡一体格局下，顺应农村供给侧结构改革、新型产业发展，结合农村产权制度改革，实现中国乡村现代化、新型城镇化、社会经济全面发展的一种可持续性模式。基于此，应进一步统筹运用好农业综合开发、美丽乡村等建设成果，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，积极探索一条特色鲜明、宜居宜业、惠及各方的田园综合体发展之路，实现可持续、可复制、可推广。
对应上述 “调优产品结构”“调好生产方式”“调顺产业体系”的三大调整，2017年中央一号文件还积极部署了两大支撑保障。
一是基础支撑，即补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础。赵冬梅认为，农业农村的短板，最直观地体现在基础设施和公共服务领域。要牢固树立强烈的短板意识，聚焦薄弱环节，拉长农业这条“四化同步”的短腿、补齐农村这块全面小康的短板。2017年中央一号文件中重点强调，要建立健全稳定脱贫长效机制。郜亮亮对此指出，2015年召开的全国扶贫开发工作会议以及2016年制定的《“十三五”脱贫攻坚规划》均对脱贫攻坚工作提出系统部署，2017年中央一号文件又在此基础上明确了精准扶贫的年度目标、重大扶贫工程、扶贫资金监管和脱贫攻坚考核等诸多内容。文件要求 2017年再脱贫1000万人以上，目标任务梯次推进、循序渐进，为2020年底完成全面脱贫目标奠定了扎实基础。
二是科技支撑，即强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展。华中农业大学经济管理学院教授、 宏观农业研究院副院长熊航在接受记者采访时谈及，科技是驱动农业供给侧结构性改革的 根本动力。2017年中央一号文件为科技支撑农业由量到质的转变作出了具体安排，内容覆盖科技研发 与推广、创新激励机制、科技园区和科技使用者等方方面面。特别是将实施智慧农业工程作为重要抓手，为推动农业物联网、智能农机装备和灾害监测预报预警提供了有力支持，相关改革经验被写入《数字农业农村发展规划（2019-2025 年）》，也为三年后国家数字乡村试点的开展打下基础。此外，智慧农业技术的应用为推进高标准农田等基础条件建设指出方向、为推行 绿色低碳生产方式等改革举措提供手段，还将深入挖掘数据潜能和充分释放“三农”数据要素价值，形 成农业农村发展新的增长点。
激活“市场、主体、要素” 机制创新增强三农内生动力
深入推进农业供给侧结构性改革，与既往抓农业结构调整相比，不是单纯延续而是进阶，是一场愈加广泛全面的结构调整，更是触及深层次的体制机制创新进程。
中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋在《求是》发表署名文章中指出，“农业供给侧结构性改革， ‘根本途径是深化改革’，是用改革的办法推进结构调整。要通过体制机制创新，激活资源要素潜力，解放和发展农村生产力，改造提升传统动能，培育壮大新动能。”
这是2017年中央一号文件谋划供给侧结构性改革的关键落点，也是“三农”发展思路的一个重大转变。
培育农业农村发展新动能，就是要让市场在农业资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这一经济体制优势充分显现，切实激活市场、激活主体、激活要素，以全面激发可持续的内生动力。
激活市场，为市场机制作用留足空间。“科学合理的农产品价格形成机制和收储制度直接影响农产品的生产意愿，进而决定农业种植结构以及与该农产品相关的上下游产业发展。”郜亮亮认为，2014年开始的国家棉花目标价格改革和2016年国家玉米收储制度改革都是农产品价格形成机制构建优化的重要探索。在供给侧结构性改革的大背景下，2017 年中央一号文件进一步采取了“分品种施策、渐进式推进”思路。在价格形成机制方面，文件要求调整完善 新疆棉花目标价格政策，改进补贴方式；调整大豆目标价格政策；坚定推进玉米市场定价、价补分离改革；坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理比价关系。在收储制度方面，支持家庭农场、农民合作社科学储粮；要求科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，优化中央储备粮品种结构和区域布局，改革完善中央储备粮管理体制，严格政策性粮食监督管理，严防跑冒滴漏，确保储存安全。“
根据我们从吉林、辽宁和四川的家庭农场调研情况看，在当时玉米临时收储政策调整、去库存的背景下，玉米价格陆续走低，很多家庭农场改种大豆等作物，当地的种植结构进一步调整；部分家庭农场不再直接销售玉米，而是将玉米酿造成酒，在提高收益的同时也激活了下游玉米加工企业活力，产业链条进一步延伸；改革也使得那些更善于应对市场风险的主体留存下来，农业生产经营主体进一步优化，从前只是被动‘等政策’的农民也开始学会了 ‘看市场’。”郜亮亮说。
“政府之手”让位于“市场之手”，在调整后的“市场定价、价补分离”新机制下，一方面，玉米价格由市场形成，反映市场供求关系，调节生产和需求，生产者随行就市出售玉米，各类市场主体自主入市收购。另一方面，相应建立了玉米生产者补贴制度，以保障农民合理收益的要求。据海关总署公布的数据显示，2017年我国进口玉米量283万吨，为 2014年以来的最低水平；另一面，全年的玉米出口量与上年同期相比，增长了20倍。国内玉米价格渐与国外趋同，临储玉米库存有了明显消减，长期存在的价格倒挂现象逐步扭转。
激活主体，调动新农民干事创业的积极性。
人力资源同样是对农业生产起决定性作用的关键。郜亮亮表示，现代农业不断催生对职业化农民群体的需求，文件对此指出，要优化农业从业者结构，深入推进现代青年农场主、林场主培养计划和新型农业经营主体带头人轮训计划，探索培育农业职业经理人，培养适应现代农业发展需要的新农民。此外，为了将乡村美产业化，同时鉴于美丽乡村建设需要专业规划的引导，文件还鼓励高等学校、职业院校开设乡村规划建设、乡村住宅设计等相关专业和课程，致力培养一批专业人才，扶持一批乡村工匠。文件就城乡间劳动力自由流动也提出了相应推进举措。一方面，要求健全农业劳动力转移就业服务体系，为在城市就业的农民工提供优质服务；另一方面，要求畅通农民工等人员到乡村创业的渠道，支持进城农民工返乡创业，带 动现代农业和农村新产业新业态发展。文件还进一步鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才回乡下乡创业创新，将现代科技、生产方式和经营模式引入农村，使这些新农民真正成为我国农业现代化的深厚人才基础。
在政策红利下，以大学和民办企业为主体的培训机构迅速发展起来。王征兵介绍，以西北农林科技大学为例，每年参与培训的职业农民和涉农管理干部人数有上万人之多，授课内容涵盖劳动技能、科技知识、经营管理等诸多方面。
激活要素，强化资源整合与充分利用。
“优化生产要素的配置，就是将要素从低效供给端转移到有效供给端。这是农业供给侧结构性改革 的核心内容之一。”郜亮亮进一步提到，中央一号文件也就此明确了以下改革侧重：一是以改革财政支农投入机制激活资本要素。针对财政支农资金长期存在的管理部门多、受益单元小而散等问题，文件强调要多层次多形式推进涉农资金整合，特别要推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项＋任务清单”管理方式，以发挥“把好钢用在刀刃上”的聚力效应。文件还提出了以奖代补和贴息、建立担保机制、建立风险补偿基金、设立各类农业农村发展投资基金、政府和社会资本合作、加大地方政府债券支持农村基础设施建设力度等措施。此外，文件鼓励农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等农村中小金融机构加大服务“三农”力度。特别提出要推进信用户、信用村、信用乡镇创建。
二是以深化集体产权制度改革激活土地要素。郜亮亮说，文件强调要 抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格等，为资源高效流转奠定了基础。文件还鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，以增强集体经济发展活力和实力。围绕耕地、宅基地、集体经营性建设用地的高效使用，文件也提出了关键性举措，如要求全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，鼓励地方探索 承包地和宅基地自愿有偿退出。
据农业部发布消息，截至2017年11月底，全国农村承包地确权登记颁证试点开展整省试点增至28个，确权面积已达11.1亿亩，占二批家庭承包耕地面积的82%。有恒产者有恒心，越来越多农民的长远生计从此有了更进一步的保障。
随着体制机制创新多点突破， “三农”领域改革的“四梁八柱”越加牢固。其间，在2017年中央一号文件指引下的一系列突破性探索，致力于加快结构调整步伐，加强科技创新引领，打开了农业现代化建设的崭新局面，为经济社会持续健康发展蓄添动能，也为之后乡村振兴战略的实施奠定了坚实基础。
“供给侧结构性改革是一项长久进程，直到十九届五中全会发布的 ‘十四五’规划和2035年远景目标建议中仍然强调‘以深化供给侧结构性改革为主线’，这是适应和引领经济发展新常态的重大创新和必然要求。”郜亮亮进而表示，从这一角度看，2017年中央一号文件作为着眼于“供过于求和供给不足并存” 阶段性问题的标志性文件，解决的其实是整个农业系统有效供给的长期问题，其将为农业供给侧结构性 改革持续走深走实提供总体框架和行动指南，也将助推后续农业农村发展形势稳中向好、稳中向新。 （张菀航）
《中国发展观察》由国务院发展研究中心主管、中国发展出版社主办、中国发展观察杂志社编辑出版，是以发展为主线、以经济为重点的综合性半月刊，开设有战略、宏观、区域、世界、法治、社会、文化、前沿、产业、智库论坛等栏目，具有较强的前瞻性、权威性、可读性。《中国发展观察》在学术理论界、各级党政机关以及企业家阶层拥有广泛而稳固的读者群，并被中国社会科学院、国家发展改革委等重要机构和中国知网、维普资讯等权威数据库列为核心期刊或来源期刊，获评国家哲学社会科学文献中心学术期刊数据库“2020年度经济学最受欢迎期刊”。
