自2013年我国开始实施精准扶贫战略之后，脱贫攻坚取得显著成效，每年农村贫困人口都减少1000多万，贫困发生率大幅下降。今年6月，习近平总书记在考察山西吕梁山区集中连片特困地区后，于6月23日在太原召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出：“脱贫攻坚进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。”
日前，以“破解深度贫困的理论、政策与实践”为主题的第二届中国少数民族地区精准扶贫论坛在中央民族大学举行。来自中央民族大学、中国社会科学院等高校和科研机构的专家、学者以及新疆、西藏、甘肃等地扶贫一线的工作人员，从理论、政策和实践3个角度讨论民族地区特别是深度贫困地区的脱贫攻坚问题，深入交流各地开展扶贫工作的做法和经验，探求破解深度贫困之策。围绕相关问题，记者采访了部分与会专家、学者。
一、民族地区是我国深度贫困的集中地带，深度贫困原因复杂
目前，贫困越来越向革命老区、民族地区、边疆地区和特殊群体集中。在深度贫困地区，一般的经济增长无法有效带动其发展，常规的扶贫手段难以奏效。
深度贫困地区的分类
张丽君（中央民族大学经济学院院长）：减少和消除贫困是世界各国发展的主要目标，更是社会主义国家的题中之义。自上世纪80年代中期以来，我国的多轮扶贫行动基本上解决了那些好扶、能扶地区和群体的贫困问题，贫困越来越向革命老区、民族地区、边疆地区和特殊群体集中。这个特殊群体主要包括残疾人、孤寡老人、长期患病者等无业可扶、无力脱贫以及部分教育文化水平较低、缺乏技能的贫困群众，且他们大多居住在自然条件差、经济基础薄弱、贫困程度深的地区，脱贫成本高、难度大。
深度贫困地区主要指深度贫困人口聚居地区，这些地区长期受自然环境恶劣等多种因素制约，一般的经济增长无法有效带动其发展，常规的扶贫手段难以奏效。
习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出：“现有贫困大多集中在深度贫困地区。这些地区多是革命老区、民族地区、边疆地区。”深度贫困地区的主要特征包括：集革命老区、民族地区、边疆地区于一体，基础设施和社会事业发展滞后，生态环境脆弱，自然灾害频发。对于深度贫困地区，可以根据地域范围的分布对其进一步划分。
一是连片的深度贫困地区，主要包括西藏、新疆南疆四地州、四省藏区、甘肃临夏回族自治州、四川凉山彝族自治州和云南怒江傈僳族自治州（简称“三区三州”），贫困发生率普遍在20%左右。
二是深度贫困县，这些县贫困发生率平均为23%，县均贫困人口近3万人，分布在全国14个省区。
三是贫困村，全国12.8万个建档立卡贫困村居住着全国60%的贫困人口。
这些连片的深度贫困地区全部分布在民族地区，深度贫困县和贫困村也大多分布在民族地区。因此，民族地区是我国深度贫困的集中地带。
形成深度贫困地区的深层次原因
范小建 （国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任）：近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（简称《意见》），对深度贫困地区脱贫攻坚工作作出全面部署。《意见》提出，新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区，重点支持“三区三州”。
从地理位置看，“三区三州”的分布是以青藏高原为基础，向北延伸到塔克拉玛干沙漠北缘，向东北延伸到黄土高原，向东南延伸到乌蒙山区，覆盖24个市州、209个县，人口占全国总人口的1.9%，贫困人口占全国贫困人口的8.2%，贫困发生率约16.7%。
在“三区”当中，贫困发生率最高的是西藏，为17.15%；在24个市州中，贫困发生率最高的是怒江州，为30.02%；在209个县中，贫困发生率最高的是怒江州福贡县，为34.8%。它们的贫困发生率分别是全国平均水平的3.81倍、6.67倍和7.73倍。
贫困发生率是判断一个地区是不是深度贫困地区的重要依据，但同时我们也必须认识到，这些数据反映的仅仅是深度贫困的一种表象而已。一个地区之所以被确定为深度贫困地区，还有更深层次的原因。根据我们的调查，其一般具有以下几个突出特点：自然条件恶劣与传统生产方式相伴；人口快速增长与劳动力素质不高并存；基础设施不足与公共服务滞后并存；不同的发展阶段与不同的文化背景交织；民族宗教问题与整体贫困问题叠加。
深度贫困地区的致贫原因
吴国宝（中国社会科学院贫困问题研究中心主任）：深度贫困地区的致贫原因，各个地方有很大差异，但也有相同的地方，主要包括以下几个方面：
一是大多数深度贫困地区区位条件差，交通和通讯基础设施落后，交易成本高。
二是自然条件大多比较恶劣，相当多地方地处高寒山区、深山区，属于喀斯特地貌等，农业生产条件差、生产结构比较单一、生产效率低。
三是区域内工业化和城市化程度较低，就地就业机会少，对当地农产品和生态文化旅游服务的需求较小，区域内需求拉动能力弱。这就意味着当地经济发展的拉动能力是比较有限的。
四是部分深度贫困地区社会发育程度较低，农村人口受教育程度低、专业技术人才不足，部分人口尤其是少数民族人口甚至不能使用国家通用语言沟通交流。
五是部分地区受宗教和民族等因素影响，群众思想和行为习惯与社会的发展理念和目标存在一定的差距。
六是有一些深度贫困地区的脱贫攻坚，需要与民族、宗教和边境安全等问题协调起来解决，对扶贫政策的设计和实施要求比较高。
2016年，民族八省区减贫比例为22.2%，与2015年相比，减贫比例上升4.4个百分点。2011年至2016年，民族地区减贫比例的变化趋势与全国基本保持同步；2011年至2014年，减贫比例不断下降，但2015年至2016年减贫比例大幅攀升。这表明，近两年来，民族地区在国家的大力扶持下，扶贫开发工作取得显著成效。
图表来源：中央民族大学发布的《中国少数民族地区扶贫进展报告（2017）》
二、发挥社会主义制度优越性，集中力量破解深度贫困
针对民族地区深度贫困人口的特征，分析深度贫困的深层次原因，找准脱贫攻坚的发力点，破解深度贫困难题，成为当前脱贫攻坚的主攻方向。
深度贫困地区必须采取更加有效的举措
张丽君（中央民族大学经济学院院长）：少数民族和民族地区是全面建成小康社会的短板和硬骨头。发挥社会主义制度优越性，集中力量破解深度贫困，这是破解深度贫困问题的核心手段。
习近平总书记指出，深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。应当采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实扎进深度贫困地区脱贫攻坚。
具体而言，一是要加大投入支持力度，新增脱贫攻坚资金和项目主要用于深度贫困地区，各项惠民项目要向深度贫困地区倾斜；二是要加大东西部扶贫协作、对口支援、定点帮扶力度，积极引导社会力量广泛参与；三是专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措要有机结合，形成互为支撑的“三位一体”大扶贫格局；四是深度贫困地区的经济社会发展必须围绕精准扶贫发力，各类项目要以减贫为核心。
针对民族地区的深度贫困问题，首先要正确认识民族地区脱贫攻坚和扶贫开发之间的关系，充分抓住当前全国坚决打赢脱贫攻坚战的历史机遇，夯实脱贫基础，打破贫困陷阱，让贫困人口彻底摆脱贫困；其次要关注深度贫困地区和深度贫困群体，在保持现有扶贫政策体系的基础上，从文化差异入手，在民族地区加强社会文明建设，推进少数民族现代化进程；再者要推进产业扶贫；最后要及时调查政策执行情况，并根据反馈对政策进行调整，保证政策实施的效果和效率。
深度贫困地区要走绿色减贫之路
张琦（北京师范大学中国扶贫研究院院长）：绿色减贫的总体目标，是要达到经济目标、社会目标和生态目标以及扶贫脱贫的有机融合。只有这几方面有机融合了，扶贫脱贫才是长远可持续的。也就是说，要在坚持以人为本的前提下，通过发展产业、治理乡风等途径，实现贫困地区的脱贫目标和生态宜居。
在民族地区如何进行绿色减贫呢？首先要了解民族地区深度贫困的典型特征，第一是民族特性突出，生活方式差异较大；第二是人均收入水平比一般贫困地区的贫困户更低，增收渠道相对少一些；第三是贫困程度更深，贫困发生率高于全国平均水平；第四是生产经营、生活消费等观念存在差异。
这些民族地区的特殊性，要求我们更加注重政策的针对性，更加注重各类政策向深度贫困地区倾斜，更加注重深度贫困地区的人才培养和发展，更加注重培育民族地区扶贫脱贫的内生动力，更加注重探索民族地区的绿色减贫新路径。在扶贫脱贫过程中，产业体系培育尤为重要，民族地区一定要立足本土特色，对现有绿色资源进行资产化、市场化和产业化发展的运作，通过生产、销售实现效益。
民族地区应当发挥优势，积极探索乡村旅游、林业、文化、养生等产业深度融合，打造绿色生态产业新体系。比如，推广民族地区独具特色的产品，保护和发展民族医药产业，开发具有民族特色的文创产品，发展民族文化旅游产业、自然景观特色旅游等。
社会保障是脱贫攻坚重要的组成部分
左停（中国农业大学人文与发展学院教授）：贫困，从基本需求角度来讲，就是基本需求得不到充分满足。我们经常说全国因病致贫率达42.2%。那么，生病是致贫的根本原因吗？更深刻的原因是缺少好的医疗保障。在有的国家，生病不一定会致贫，因为如果有很好的社会保障，那就会帮助大家克服因病造成的困难。所以，社会保障具有重要的作用，能够帮助我们克服贫困问题。
党的十八大以来，在我国减贫的顶层设计方面，社会保障制度不断嵌入。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出，到2020年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房（简称“两不愁、三保障”）。“三保障”很大程度上就是社会保障问题。中办、国办印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，在第三部分有很多内容是关于社会保障的，包括教育、医疗、兜底服务等。从这个角度看，社会保障是脱贫攻坚重要的组成部分，本质上也是脱贫攻坚的重要目标，这两点存在非常紧密的有机联系。
十九大报告对社会保障减贫提出明确要求，即实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。这是社会保障作为兜底线、安全网的重要作用。社会保障减贫的一些实践，可以分为三方面：一是要对贫困人口倾斜，确保贫困人口能够参加基本的医疗保险、养老保险；二是采取设置公益性岗位扶贫等做法，用政府补贴为贫困人口提供就业岗位；三是帮助贫困人口转变观念，使其认识到社会保障其实是一种救助理念，而不是简单给钱。
三、民族地区颇具特色的精准扶贫成功案例
实事求是是破解深度贫困的基本原则，大规模、超常规的精准扶贫政策实施四年多来，各地涌现出了包括教育扶贫、易地扶贫搬迁等许多成功的案例。
扶贫先扶智
田晓弘（全国人大民族委员会巡视员、新疆维吾尔自治区人大常委会办公厅原副主任）：扶贫先扶智。在贫困地区特别是贫困民族地区，教育落后、安于现状、观念保守是导致不少人长期贫困的原因之一。在援疆期间，我带领自治区人大机关的6名干部到喀什地区叶城县萨依巴格乡巴什托格拉勒村，开展了为期一年的驻村工作，我任驻村工作队队长，兼任扶贫工作队队长。巴什托格拉勒村是一个典型的南疆贫困村，全村278户、1217人，都是维吾尔族，当地自然条件恶劣，常年干旱，沙尘满天，宗教氛围浓厚，个别人有宗教极端思想。核桃产业是村里的支柱产业，但收成受气候影响较大。
这个村之所以常年贫困，除自然条件差以外，村民文化水平低、宗教意识浓、安于现状、脱贫内生力不足是最大的制约因素。全村没有学校和幼儿园。经过调研，我们决定创办一所公益性培训学校，将其打造成促进民族团结的平台和精准扶贫的载体。学校以村民活动中心为教室、以工作队员为教员，除了定期宣传党的方针政策以外，还开展双语教育、剩余劳动力转移培训、农业科技知识传授等，帮助村民转变思想观念，为精准扶贫、全面脱贫打下坚实基础。经过一年的努力，巴什托格拉勒村达到了脱贫标准。目前，全村有学龄前儿童46名，新建幼儿园1所，学龄儿童264名，全部接受学校教育。
精细、精确、精微的绣花式扶贫
舒国华（甘肃省临夏回族自治州委常委、副州长）：临夏州是国家重点支持的“三区三州”之一，全州七县一市均为六盘山集中连片特困区的扶贫重点县。党的十八大以来，我们坚持精准脱贫的基本方略，扎实开展了精细、精确、精微的绣花式扶贫，全州贫困人口从2012年底的73万减少到2016年底的29.9万，农民收入大幅提高，生产生活条件有了显著改善。
在扶贫攻坚过程中，我们总结出一些有益的扶贫经验。比如，东乡族自治县布楞沟模式、积石山保安族东乡族撒拉族自治县阳山模式，值得一提的是，这两个深度贫困县是甘肃省独有的世居民族东乡族和保安族的主要聚居区。
布楞沟村是习近平总书记2013年考察过的地方，那里自然条件特别差，贫困程度非常深。为贯彻落实总书记的指示精神，我们对农村贫困户逐一分析研究，突出问题导向，综合施策。在基础设施上，整合各类项目资金，狠抓道路、梯田、住房等基础设施建设；在增收上，以牛羊畜牧业为主导，扶持千家万户从事畜牧养殖，并结合实际种植玉米、马铃薯、紫花苜蓿等农作物。此外，还探索实施了布楞沟村光伏试点项目，户均年收益2000元至3000元；在生态建设上，栽种了橡树等苗木，建成生态林、经济林；在能力素质方面，与各大院校合作，采取订单式培训，对群众开展了各项技能培训。这些举措，进一步提高了群众的自我发展能力和水平。
位于积石山县高寒阴湿山区的阳山村，全村共327户，其中贫困户有233户，贫困人口逾七成。我们以“解剖麻雀”的方式进行调研，开启了扶贫到村到户、因村因户精准施策的精细化扶贫。通过对全村进一步摸排、分析研究，在贫困户认定、项目实施等方面，按照“一人一策”方式进行，取得了很好的效果。
易地扶贫搬迁开启新生活
格桑邓珠（西藏自治区曲水县县长）：西藏由于平均海拔高、自然条件恶劣、生态系统脆弱、基础设施建设成本过高等因素，“一方水土养不活一方人”问题突出，易地扶贫搬迁成为脱贫攻坚的重要选择。曲水县2015年共有建档立卡贫困户1371户、4792人，贫困发生率为13.6%，2016年实现1981人脱贫，贫困发生率降至7.08%。今年全县全部达到脱贫标准，贫困发生率为0.03%，正在进行验收工作。
在易地扶贫搬迁过程中，曲水县探索出一条扶贫脱贫新路。2016年3月，按照“易地搬迁脱贫一批”的部署安排，曲水县在达嘎火车站、才纳五香拉康所在地设立2个集中安置点，实施达嘎拉萨河畔三有村和才纳四季吉祥村搬迁项目。三有村，主要是指有好的房子、好的产业和好的健康；在四季吉祥村，寓意四季平安、吉祥，村里修建了365栋房子、12条主干道。这两个点是全县乃至西藏的易地扶贫搬迁样板，探索出“四精”“三结合”的工作模式，极大提高了易地扶贫搬迁工作的质量和效率。“四精”指精准识别搬迁户、精心选择安置点、精细规划功能区、精确设计安居房。在此基础上落实“三结合”工作，将易地扶贫搬迁与基层党建相结合，确保“搬得出”；与城乡一体化建设相结合，确保“稳得住”；与产业发展相结合，确保“能致富”。这两个搬迁点集中安置451户、1935人，通过完善相关配套措施，让搬迁与产业对接，入住即能就业，为搬迁贫困户开始新的生产生活创造了条件。
